José
Aylwin Oyarzún, profesor de Derecho Indígena U. Austral de Chile
A dos
meses de haberse iniciado el nuevo gobierno de Bachelet, comienzan a apreciarse
evidentes inconsistencias en su política en relación a los pueblos originarios.
Luego de las expectativas que generara
el nombramiento de Francisco Huenchumilla como Intendente de la Araucanía -expectativas
que se vieron reforzadas a raíz de su petición de perdón al pueblo mapuche por
el despojo que el Estado hizo de sus tierras, y por sus declaraciones en favor
del reconocimiento de Chile como un Estado plurinacional-, las acciones y
omisiones de las autoridades de gobierno en este ámbito dan cuenta de que no
existe claridad y coordinación en la conducción de la política gubernamental
hacia estos pueblos.
En efecto, el nombramiento del nuevo director
de CONADI tomó casi un mes, inmovilizando a la institución pública encargada por
ley de la coordinación de la política indígena.
En los dos meses trascurridos no se identifican pasos nítidos para la
implementación de una nueva política con un enfoque de derechos, basada en el
cumplimiento de los tratados internacionales de derechos humanos que conciernen
a estos pueblos, tal como se señala en el programa de gobierno de la presidenta.
Tampoco hay señas de avances en el
cumplimiento de la medida considerada para los primeros cien días de gobierno,
cual es la presentación de una propuesta legal para convertir a la CONADI en un
Ministerio.
Si bien los anuncios referidos a la no
utilización de la legislación antiterrorista para hechos relacionados con la
protesta social indígena, y a la adecuación de esta legislación a estándares de
derechos humanos, son relevantes para abordar los problemas generados con la
criminalización indígena hasta ahora existente, ellos no son suficientes para
la construcción de una nueva política coherente, la que debe abordar un
conjunto de materias fundamentales para estos pueblos. Tales materias incluyen, entre otras, la
efectividad de los mecanismos para hacer restitución a los pueblos indígenas de
sus tierras de ocupación tradicional, el respeto al derecho a definir sus
propias prioridades en materia de desarrollo, y el término de la exclusión
política de la que son objeto.
En ausencia de una política gubernamental
clara, Huenchumilla ha intentado abordar los problemas más críticos en la
relación con el pueblo mapuche, al menos en el reducido ámbito geográfico de la
Araucanía. Así ha intentado buscar una
solución pronta a los conflictos de tierras más graves y ha dado señalas en
torno a los lineamientos que deben orientar a los órganos del Estado en los
procesos de consulta con pueblos indígenas frente a medidas administrativas que
recaen en proyectos de inversión con impacto ambiental. También ha intervenido en la búsqueda de solución
humanitaria a la situación de los presos mapuche que se encuentran en huelga de
hambre por ya más de un mes en reclamo por su situación carcelaria y por su
procesamiento en contradicción con las garantías del debido proceso. Lamentablemente, en estos esfuerzos no siempre
ha encontrado el respaldo que requiere de todos los niveles del Estado.
Es así como en el caso de las legítimas
reclamaciones de tierras indígenas se ha enfrentado a una burocracia que no ha
permitido dar solución, por ejemplo, a la emblemática reivindicación de tierras de la comunidad de Temucuicui en Ercilla, la
que se encuentra priorizada por CONADI. Recordemos
que la política de tierras indígenas del Estado, la que ha operado a través de
compras de tierras a precios especulativos por el Fondo de Tierras y Aguas
Indígenas, ha sido cuestionada no solo por los pueblos indígenas, sino por
instancias internacionales como la propia OIT. Ello, en razón de que no permite la
restitución a los pueblos indígenas de tierras de ocupación tradicional, limitándose
solo a las tierras emanadas de títulos otorgados anteriormente por el Estado.
En materia de consulta el Intendente dio una
señal relevante la semana pasada en la Comisión de Evaluación de Medio Ambiente
de la Araucanía que preside. Ello al
rechazar la calificación ambiental del proyecto de central hidroeléctrica Tracura,
fundamentando la necesidad de desarrollar la consulta a las comunidades
directamente afectadas por esta iniciativa, sobre la base de los estándares de
la consulta del Convenio 169 de la OIT. Paradojalmente,
dicha calificación ambiental fue aprobada con el voto favorable de varios
SEREMI, lo que es demostrativo de una seria descoordinación de la política gubernamental. Cabe señalar también en relación al derecho
de consulta que un representante del gobierno de Bachelet reconoció en
audiencia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en marzo pasado –no
sin antes defender el cuestionado proceso que llevó adelante la administración
de Piñera y que resultó en la aprobación de reglamentos sobre la materia (los
Decretos 40 de 2012 y 66 de 2013)-, la necesidad de revisar dichos reglamentos.
Hasta ahora, sin embargo, no hay
anuncios sobre cómo y cuándo este proceso será llevado adelante.
Por otro lado, en el plano de las reformas legales,
una omisión grave es aquella observable en el proyecto de reforma al sistema
electoral binominal presentado al Congreso Nacional por el ejecutivo en abril
pasado. Dicho proyecto, aún cuando
plantea como objetivos explícitos la representación de las minorías y la
conformación de un Congreso que refleje las diversidad del país, y a que considera
el establecimiento de cuota de candidatos en razón de género, promoviendo con
ello una mayor representación de la mujer en el Congreso, cuestión por cierto
relevante, no considera mecanismos similares que posibiliten la representación
indígena en esta instancia. Más aun,
dicha reforma no introduce reformas a la ley de partidos políticos, la que como
sabemos restringe la posibilidad de los sectores minoritarios, como los pueblos
indígenas, de conformar partidos políticos, y que dificulta la presentación de
candidatos independientes, limitando con ello
las posibilidades de estos pueblos de contar con una representación
parlamentaria.
La experiencia de Wallmapuwen, movimiento
político mapuche que lleva cinco años
tratando de conformarse como partido y contar con representación
parlamentaria, sin poder lograrlo hasta ahora dadas las limitaciones de esta
ley, evidencia los problemas de una legislación que el gobierno de Bachelet
no ha considerado reformar. No se entiende como el gobierno no ha tenido
en consideración la variable étnica en esta reforma, toda vez que la exclusión
de los pueblos indígenas del Congreso deslegitima para ellos la legislación que
se les aplica, por la simple razón de que esta ha sido elaborada sin su
participación.
Finalmente, no se han dado señales claras en
torno a una estrategia para el reconocimiento jurídico y político de los
pueblos indígenas, propuesto en el programa de gobierno de Bachelet. Menos aún se han señalado orientaciones en
torno a cómo el gobierno está pensando impulsar el diálogo indispensable para
la elaboración de las bases de este reconocimiento. Se trata, a todas luces, de un diálogo urgente
que debería desarrollarse desde el primer momento de una administración de
gobierno como la actual. Ello no solo para
hacerla viable -en la medida que las
disposiciones al diálogo generalmente se van deteriorando con el transcurso del
tiempo de un nuevo gobierno-, sino a su vez para que pueda resultar en cambios efectivos
en un período tan breve como cuatro años.
Cabe recordar al respecto que dicho diálogo fue propuesto en marzo
pasado por el Relator Especial de
Naciones Unidas sobre Derechos Humanos en la Lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson, como un elemento
central para la construcción de una estrategia nacional en materia indígena que
permita dar solución a los conflictos de fondo entre el Estado y los pueblos
indígenas.
Dicho lo anterior, también debe reconocerse
que resulta preocupante la ausencia de cohesión en los pueblos indígenas, al
menos en los de peso demográfico más relevante. Ello se manifiesta en la ausencia de
coordinación entre sus diferentes organizaciones para definir demandas
prioritarias al Estado y en la primacía
de las negociaciones y acuerdos sectoriales por sobre aquellas de carácter colectivo
en que se aborden temas comunes a un pueblo indígena determinado o a todos ellos
en su relación con el Estado chileno. Se
manifiesta asimismo en las dificultades para definir sus instituciones
representativas en su relacionamiento con el Estado. Ello por cierto genera un escenario propicio
para las políticas clientelistas que hemos conocido en el pasado, que son muy
diferentes a aquellas basadas en derechos que postula el programa de Bachelet. Se trata de un desafío no menor que ha sido
reconocido también por instancias internacionales, como la Relatoría Especial
de la ONU sobre Derechos Indígenas, la que ha subrayado la necesidad de que los
pueblos indígenas identifiquen a través de sus propios mecanismos sus
instancias representativas para hacer
efectivos derechos tan relevantes como el de consulta frente a medidas
administrativas y legislativas que son susceptibles de afectarles directamente.
De no establecerse cambios drásticos y
urgentes en las tendencias aquí observadas, podemos predecir un futuro no muy
promisorio en las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas bajo esta
segunda administración de Bachelet, generándose un escenario propicio para la
intensificación del conflicto interétnico verificado en los últimos años.
La pregunta que cabe hacerse entonces es: ¿Qué
está esperando el nuevo gobierno para evitar que ello ocurra?
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